국회를 ‘입법부’라 부르는 것은 정부의 가장 중요한 기능인 정책의 법제화를 완결하는 국가기관이기 때문이다. 행정부에서 제출된 법안이나 국회 자체에서 발의된 법안을 심의 의결해야 비로소 대한민국의 ‘법’으로 확정된다.

국회의 입법을 실질적으로 뒷받침 하는 ‘국회입법조사처’의 기능은 지금껏 역할만큼 중요하게 느껴지지 않았다. 막강한 각 분야 전문가들이 포진해 국민을 위한 입법을 지원하는 역할은 상대적으로 가려져 있었다.

그동안 눈에 띄지 않았던 국회입법조사처의 위상이 최근 들어 높아지고 있다. 박상철 국회입법조사처장이 부임한 지 4개월, 헌법학자에서 국회 입법 지원기관의 수장이 된 박 처장은 입법조사처를 국회 내·외에 강하게 인식시키는 데 큰 역할을 하고 있다.

지난 8월 16일 『2023 국정감사 이슈 분석』 보고서 발간을 기념해 국회에서 토론회가 열렸다. 이 자리에서는 오는 10월 국정감사에서 다루어질 중점 과제가 발표됐다.

올해 『2023 국정감사 이슈 분석』 보고서의 경우, 보다 효율적이고 생산적인 국감을 위해 전체 579개 자료 중 34개의 중점 과제를 추려 이목을 집중시켰다.

이를 위해 텍스트 마이닝 등 과학적 분석과 추가적 정책 판단을 거쳤다. 이 과제에는 ‘자본시장 불공정거래 재발방지’와 ‘국가 재정건전화’를 올해 국감에서 다뤄야 할 주요 경제 이슈로 선정했다. 언론의 반응은 뜨거웠다.

<파이낸스뉴스>는 국감을 앞두고 지난달 국회입법조사처장실에서 박상철 처장을 만나 인터뷰를 가졌다.

◆ 다음은 박 처장과의 일문일답.

 l 국정 현안을 연구해온 헌법학자로서 입법조사처장에 지원한 동기는.

▶ 대한민국의 정치가 잘 돌아갈 수 있도록 하는 실천적 의지가 있는 사람이라면, 아예 정치를 하거나 국회 소속 기관에 들어가 일하는 것이 ‘로망’이라 할 수 있다. 지원 결심을 할 때 사실은 한 대학교 총장 제의도 같이 와서 고민했었다.

제자들과 회의한 결과 국회에서 법을 잘 만들어 국민의 삶을 편안하게 만들어야 하는 대의적 가치가 대학 총장으로서 교육계 커리어를 집대성 하고픈 개인적 가치보다 더 크겠다 싶어 입법조사처장 지원을 선택했다.

l 입법조사처장 부임 후 4개월 정도 지났다. 이 전과 다른 점이 있다면.

▶ 그동안 줄곧 가르쳐온 학술적 내용을 실천에 옮기는 차원이었기 때문에 그렇게 생소한 것은 없었다. 학자로서 수행해 왔던 일들의 결실을 맺는 것이라고 생각하고 임했다. 큰 차이점이라면 각자의 분야에서 전문성이 배어있는 공무원들로 조직이 구성돼있다 보니, 일이 굉장히 신속하게 이뤄진다. 이러한 스태프진이 있으니 업무에 더욱 빨리 적응하지 않았나 싶다. 아무래도 개인적으로는 ‘여의도 체질’인 것 같다. (웃음)

 l 입법조사처는 어떤 일을 하는 곳인지 설명해 달라.

▶ 쉽게 이야기하자면, ‘국회 싱크탱크’라 할 수 있다. 법률뿐 아니라 인문학적·사회과학적 지식으로 무장된 전문가들이 국회의원들의 입법에 필요한 각종 자료나 아이디어를 제공하는 곳이라고 보면 된다.

의원들은 국민을 대표하는 사람으로서 각종 법안에 대해 의결을 하는 부분이 상당하기에, 법을 만드는 과정에서 많은 지원이 필요하고, 특히 분야별로 전문적 지식이나 방대한 자료 등의 지원을 필요로 한다.

그래서 이를 보충해줄 수 있는 지원기구가 반드시 필요하다. 실제로 미국(CRS), 유럽(EPRS)과 같은 선진 국가들은 이러한 체계가 구축되어 있다.

l 입법지원기관으로서 내부적인 프로세스에 관심이 많다. 좀더 구체적으로는.

▶ 국회 상임위원회별로 위원회 소속 의원들이 궁금해 하는 부분에 대해 답할 수 있는 조사관이 한 명씩 배정돼있다. 의원이 법을 만들려 하는데 관련 자료를 요청하면 담당 조사관이 비공개로 해당 자료를 충분히 제공한다. 입법 과정의 첫 시작 단계에서 입법조사처의 지원이 필요한 것이다.

그리고 의원들이 법을 만들 때 세미나나 공청회가 반드시 필요하다. 이럴 때 의원 2명 이상이 30일 전에 요구하면 조사관이 참여해 세미나를 같이 구성한다. 이는 법이 만들어질 때 공론화 과정에서 반드시 필요한 절차다. 저출산이나 지방소멸 같은 장기적인 아젠다의 경우는 조사관들이 외부에 용역을 맡기기도 한다.

 l 최근 ‘입법영향분석’ 제도가 부각되고 있다. 법 실효성을 강화하는 건가.

▶ 입법영향분석이란 현행 법령의 집행 실태와 효과성 등 국민·사회에 미치는 각종 영향을 객관적·과학적으로 분석하는 것이다. 그 결과를 입법 개선 및 법령정비 등 행정 분야의 법제도 개선에 적극 활용하는 제도다.

법을 만들기 전에 당사자들과 관련 전문가들의 의견을 모두 받아 기본 구도를 만들고 나서 어떤 영향이 올지에 대한 내용을 첨부해야 한다는 것이다. 환경영향평가나 교통영향평가같이 국민이 신뢰하는 법을 만들자는 취지에서다.

l 입법영향분석이 중요한 이유는? 입법도 ‘지속가능성’이 담보돼야 하나.

▶ 법치주의의 특성상 모든 법 하나하나는 국민에게 크든 작든 영향을 미칠 수밖에 없다. 그런데 이러한 법을 국민은 제쳐두고, 행정부나 입법부 입장에서만 진행하는 것이 과연 정상적인 것인지 의문이 제기되고 있다.

예전에는 거의 행정부에서 법을 만들고 국회는 통과만 시키는 “통법부”였다. 하지만 의식과 제도가 발전한 지금은 엄연히 ‘입법부’의 역할이 필요하다. 외형상으로 97.5%가 국회의원들의 손을 거쳐 만들어진다.

그런데 당론이나 여론에 떠밀려 만들어진 법들은 논란이 끊이지 않는다. 정말로 법률은 객관적·과학적으로 제정되어야 한다. 입법영향분석을 통해 생산된 분석 자료를 토대로 상임위에서 객관적인 논의를 진행해 만들어지면 국민의 상식에 부합한 법이 나올 것으로 생각한다.

l ‘입법영향분석’ 제도화 일정은? ‘과학입법분석지원센터’ 설치는.

▶ 국회입법조사처는 3개의 조사실, 12개의 조사팀을 비롯해 일반 행정직원까지 140~170명 정도다. 공무원으로 들어와 연구하는 사람도 있고, 각자의 분야에서 전문적인 자격을 갖춘 사람도 있다. 팀별로 위원회가 있어 해당 분야에 대응해 조사할 수 있도록 배치되었다.

입법영향분석제도가 22대 국회에서 시행되기 위해서는 늦어도 정기국회에 법안이 통과돼야 한다. 이를 위해 지난 7월 21일 국회 운영위원회에 관련 법안을 상정했다. 9월 내로 법안이 소위원회를 통과할 예정을 감안하면 법안 통과 시기가 앞당겨질 수 도 있다.

법은 엄밀히 말하면, 정치의 영역이 아니라 ‘과학’의 영역이다. 과학입법분석지원센터는 이를 담보하기 위한 시스템을 만들자는 취지다. 이 같은 센터의 운영은 세계적인 추세다. 과학적인 입법을 위해 내부 팀뿐 아니라 외부 인력도 초빙해서 연구하자는 것이다.

l '2023 국정감사 이슈 분석' 발간이 정가의 화제다. 책자는 어떻게 구성됐나.

▶ 전년도 국정감사에서 제기된 시정요구사항이 감사 후 어떻게 처리되었는지를 분석하고 평가했다. 현 정부 출범 이후 1년간의 국정과제 추진실적과 성과에 대한 내용이 담겼다.

교육·산업·부동산 정책 등 국민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 주요 정책의 집행 효과와 정부 부처별 현안이나 쟁점 등을 집중적으로 분석했다. 국정감사에서 유용하게 활용할 수 있도록 입법조사처 100여 명의 조사관들이 3개월간 집중해서 가이드북으로 만들었다.

책자는 579개의 주요 정책 이슈를 발굴해 9권으로 묶어냈다. 여기에 위원회별로 2~3개의 중점과제를 추려 34개의 중점과제를 선정한 것을 추가시켜 총 10권이 됐다. 중점과제는 임의 선정한 것이 아니라 과학적 기법을 통해 계량적으로 도출했다. 실질적으로 업무를 수행하는 상임위 수석 전문위원들의 의견을 듣고 확정했다.

l 최근 발간 토론회 분위기가 상당히 관심을 끌었다. 특히 언론 분야에서.

▶ 기자들이 상당히 많이 왔다. 오는 10월 국정감사를 앞두고 언론이 해당 이슈들에 대해 깊이 있게 숙지한 상태에서 취재·보도하게 하려는 뜻에서 토론회를 열었다. 그런데 언론에서 그 취지를 잘 대변해 줬다.

보통 이런 토론회를 국회방송에서 잘 다루지 않는데, 중계까지 해줬다는 것은 의미가 상당히 크다. 국회의 가장 중요한 기능 세 가지는 ‘입법’과 ‘예산심의·의결’과 그리고 ‘국정감사’다. 이번 토론회가 국감을 앞두고 언론의 반향을 불러일으켰다. 그래서 토론회를 성공적으로 마치고 나서 조사관들에게 그동안의 노고와 열정에 감사를 표했다.

l 입법조사처 조사관들 사기가 많이 올랐을 것 같다. 그에 따른 책임감도...

▶ 조사관들은 숨어서 일하는 독립군이 아니라 나서서 일하는 정규군이다. 인디아나존스 영화에서 주인공이 발견한 금은보화같이 드러나고 빛나야 한다고 생각한다. 그런데 이번 토론회를 통해 조사관들의 자부심이 상당히 향상됐다.

입법조사처가 국민과 의원들에게 무엇을 하는 곳인지를 공개적으로 알리는 것도 중요하다고 생각한다. 그러면 더 책임의식도 고취되지 않겠는가.

물론, 이에 따른 책임성도 커졌다. 이번 토론회를 통해 우리의 소임을 언론에 본격 알렸으니 더욱 철저하게 역할을 잘 해줄 것이라 생각한다. 조사관들은 행정부에 자료요구권이 있다. 지난해 국감에서 요구한 사항에 따른 시행 여부를 확인할 수 있다는 것이다. 학술단체나 시민단체에서는 불가능하다. 그렇기에 더욱 사명의식을 가지고 해나가야 한다.

l 헌법학자에서 입법조사처장이 된 지금 한국 정치를 바라보는 시각은.

▶ 여야 진영간 치열한 대결 구도가 계속되면서 바닥을 헤매는 양상이다. 과거를 돌이켜보면 보수 진영에서는 노태우 대통령이, 진보 진영에서는 김대중 대통령이 여야를 아우르는 ‘통합정치’로 많은 일들을 이뤄냈다.

하지만 대통령의 개별적인 정치적 성향에 마냥 기댈 수는 없다. 개헌을 하고 선거 제도를 제도적으로 바꾸려는 노력이 필요하다. 다른 길이 있으면 그리로 가면 되지만, 지금의 정치 상황에서는 반드시 개헌의 길밖에 없다는 생각이 든다.

l 개헌 이야기가 요즘에 많이 나오고 있다. 어떤 개인적 입장을 갖는지.

▶ 대학교 교수 시절 가장 많이 연구한 세 가지 분야가 남북관계, 정당공천, 개헌이었다. 개헌 관련해서는 상아탑에 오래 있었던 교수 치고는 실전 경험이 많았다. 노무현 대통령 때 ‘원포인트 개헌’을 추진했었다.

대통령 5년 단임제를 하면 평화는 그럭저럭 유지되겠지만, 다음 선거를 신경 안 쓰기에 국민주권이 제대로 실현 안 된다. 하지만 4년 중임제를 한다면 현직에 있는 대통령이 조금이라도 유권자들의 표를 의식해서 동의를 구하고 민주적인 방식으로 가지 않겠나 싶었다. ‘승자독식’의 권력 구조를 막자는 것이다.

l 다만, 실질적으로 진척은 안 되고 있는 것 같다. 향후 공청회가 열린다.

▶ 승자독식의 폐해는 혁신되어야 한다. 지금 국회의장 직속 ‘헌법 개정 및 정치제도 개선위원회’의 공동위원장을 맡고 있다. 보수 인사의 이주영 전 국회부의장과 진보 인사의 이상수 전 노동부장관과 함께 학계를 대표하는 입장이다. 이번달 말부터 추석전후까지 4~5번 정도 개헌 관련 지방 순회 공청회를 개최하려고 한다.

공청회에서는 크게 두 가지가 논제가 될 것이다. 하나는 △대통령 4년 중임제 △국회에서 복수 국무총리 추천 후 대통령 임명 △국회의원 불체포특권 폐지 △5·18정신의 헌법 전문 수록 등을 골자로 하는 ‘단계적 개헌’이다.

또 다른 하나는 그 단계적 개헌이 힘들 시 일정 요건을 충족시킬 경우 개헌 절차가 가능한 ‘헌법개정 절차법’을 만들어놓는 것이다. 지금 정치권에서 지금 상태 그대로 가자는 사람은 없다. 개헌이 이루어지면 좋겠지만, 최소한 절차법이라도 만들어놓자는 것이 이번 공청회의 핵심 의제가 될 것이다.

l 앞으로 입법조사처가 나아가야 할 방향과 임기 내 이루고 싶은 과제는.

▶ 입법영향분석을 제도화하는 것이다. 지금은 아주 중요한 현안을 중심으로 샘플 작업을 하고 있다. 병원 간 진료기록 공유 시스템이나 건설업자들에 대한 층간소음 방지장치 의무 설치, 병역 면탈 방법 등이 게시된 글에 대한 대응 여부 등이다.

법대로 사는 사람이 불편함을 못 느끼는 사회를 만들어야 한다. 국회가 법을 잘 만드는데 입법조사처가 지원 역할을 하고, 이와 배치되는 행정부의 잘못된 시행령으로 국민을 혼란에 빠뜨리는 일이 없도록 해야 한다. 대한민국 법치주의와 민주주의를 제도적으로 격상시킬 수 있는 때가 지금 왔고, 이뤄내면 정말 큰 보람이라 생각한다.

l 입법조사처의 역할이 기대된다. 마지막으로 하고 싶은 말씀이 있다면.

▶ 입법부가 행정부를 견제할 수 있어야 하는 것이 민주주의의 핵심이다. 한국 정치가 ‘싸움을 위한 싸움’을 하지 말고, 통합정치를 해야 경제나 평화나 해법을 찾아갈 수 있다.

이전이나 지금이나 진정한 민주주의를 해야 한다는 것이 한결같은 생각이다. 국회는 양당독재를 하지 않으면서 행정부를 견제할 수 있는 3권 분립의 원칙을 확고하게 해야 할 것이다.

◆ 박상철 국회입법조사처장 프로필

• 국회의장 직속 「헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회」 공동위원장 
• 경기대학교 정치전문대학원 교수(법학박사) 
• (사)미국헌법학회 회장 
• (사)한국정치법학연구소 이사장 / (사)자녀보호운동본부 이사장 
前 경기대학교 부총장 
前 경기대학교 한반도전략문제연구소 소장 / 통일교육선도대학추진사업단 단장 
前 경기대학교 정치전문대학원 대학원장 
前 미국 캘리포니아주립대학(UCI) 사회과학부 교환교수 / 민주주의연구소 초빙교수前 대통령자문정책기획위원회 위원 / 헌법개정 TF 위원장 
前 국회혁신자문위원회 위원 
前 (사)새시대전략연구소 소장 / 통합민주당 (재)한반도전략연구원 이사 
前 대한민국순직소방관추모위원회 위원장 / 재외동포재단 자문위원 
前 국방부 정책자문위원(국방개혁 분과) / 해병대 발전자문위원

▶본 기사는 <사실너머 진실보도> 파이낸스뉴스 신문 1면에 실린 기사입니다.